一、制定《規(guī)定》的重要性和必要性

永州有遺存完整、數(shù)量豐富、成線成片的摩崖石刻群。推進(jìn)摩崖石刻管理立法，是落實習(xí)近平總書記在文化傳承發(fā)展座談會上的講話精神，規(guī)范摩崖石刻管理工作的現(xiàn)實需要，是將永州實踐成果固化為地方性法規(guī)的重要舉措。

一是申遺有要求。為加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范世界文化遺產(chǎn)申報工作，國家文物局制訂了《世界文化遺產(chǎn)申報工作規(guī)程（試行）》，明確了申報相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，申報項目應(yīng)具備的條件和所需開展的工作，以及申報程序等。其中第十九條明確規(guī)定:頒布實施文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方專項法規(guī)和規(guī)章。

二是現(xiàn)實有需要。永州境內(nèi)現(xiàn)存摩崖石刻數(shù)量居全省第一。列為市級以上文物保護(hù)單位29處，其中全國重點文物保護(hù)單位7處，省級文物保護(hù)單位5處。整個南方地區(qū)共有21處摩崖石刻列入全國重點文物保護(hù)單位，永州占三分之一。這些摩崖石刻散落在各縣區(qū)和鄉(xiāng)村，它們見證著歷史的變遷，為地方史和民俗文化研究提供了十分寶貴的資料。然而，斗轉(zhuǎn)星移，隨著時代的發(fā)展，這些摩崖石刻也歷經(jīng)劫難，遭遇了自然毀損和人為破壞。尤其是近十多年來，我市城市建設(shè)和旅游發(fā)展突飛猛進(jìn)，摩崖石刻保護(hù)面臨的問題越來越突出，主要表現(xiàn)在：一是摩崖石刻保護(hù)的管理機制有待加強和完善。我市摩崖石刻分布較廣，管理主體責(zé)任不明晰，有的是景區(qū)景點，有的是文化部門，在管理機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障、設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管措施等方面缺乏針對性，特別是對散落在鄉(xiāng)野間的石刻更是缺乏保護(hù)辦法。二是受自然和人為破壞情況日益嚴(yán)重。因我市摩崖石刻大多在露天石崖上，長期受裂隙、溶蝕、風(fēng)化等自然因素破壞，不少重要石刻在近10年時間里已變得面目全非。三是摩崖石刻保護(hù)和文化旅游宣傳教育結(jié)合不夠。我市摩崖石刻是體現(xiàn)深厚歷史文化底蘊的重要載體，具有極高的歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)價值，但目前對摩崖石刻開展的文旅項目、愛國主義教育、廉政教育及群眾性宣傳活動較少，廣大市民及游客對摩崖石刻這一歷史文化瑰寶知之不多。四是摩崖石刻保護(hù)專門隊伍人才奇缺，對石刻保護(hù)的研究開展少。據(jù)此，在認(rèn)真分析總結(jié)我市摩崖石刻保護(hù)現(xiàn)狀的情況下，研究制定符合實際和特色的摩崖石刻保護(hù)規(guī)定，不僅是必要的而且是緊迫的。

三是外地有借鑒。目前，外地已制定有《連云港市石刻保護(hù)條例》《重慶市大足石刻保護(hù)條例》《桂林市石刻保護(hù)條例》地方性法規(guī)。這些條例的出臺對各地石刻的保護(hù)以及推動文旅融合起到了積極促進(jìn)作用。各地的立法經(jīng)驗為我市制定地方性法規(guī)提供了較為充分的參考借鑒。

二、《規(guī)定》起草依據(jù)

《中華人民共和國文物保護(hù)法》第七條、《湖南省文物保護(hù)條例》第四條“一切機關(guān)、組織和個人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)”，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強全省文化保護(hù)利用工作的意見》要求“各級黨委和政府應(yīng)依法履行文物保護(hù)主體責(zé)任”（湘辦發(fā)〔2023〕10號）等政策規(guī)定。參考學(xué)習(xí)了重慶市、桂林市、資陽市、連云港市等外省市地方性法規(guī)和一些好的經(jīng)驗做法。

三、《規(guī)定》的起草過程

2023年初，市人大常委會將摩崖石刻管理納入2023年立法計劃。隨后，市文旅廣體局牽頭組織相關(guān)部門開展了立法調(diào)研工作，總結(jié)我市實踐經(jīng)驗，學(xué)習(xí)借鑒兄弟市州好的做法，著手起草《永州市摩崖石刻保護(hù)規(guī)定（草案）》,并向縣區(qū)文物部門征集了意見。

四、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

《規(guī)定》共十五條，主要從保護(hù)對象和機構(gòu)職責(zé)、管理原則、經(jīng)費保障及法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。

一是明確保護(hù)對象及機構(gòu)職責(zé)?！兑?guī)定》中所指摩崖石刻，專指永州境內(nèi)的文字石刻，即利用天然的石壁刻文記事，有別于其他地方造像或者巖畫。加強摩巖石刻管理，應(yīng)當(dāng)貫徹落實《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《湖南省文物保護(hù)條例》的有關(guān)要求，明確各級政府的管理責(zé)任，建立健全市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村民自治委員會等四級管理體系，強化各級文物部門的監(jiān)督職責(zé)和相關(guān)單位的部門職責(zé)。

永州境內(nèi)現(xiàn)存摩崖石刻景觀約50處，納入國保、省保、市縣區(qū)級文保范圍及未定級的遺存石刻2100余方，數(shù)量居全省第一。

二是明確經(jīng)費來源及人才保證。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，除國保、省?？梢誀幦∩霞壻Y金實施必要的保護(hù)外，市、縣區(qū)級摩崖石刻文保單位由于經(jīng)費缺乏損毀現(xiàn)象較為嚴(yán)重，另外由于專業(yè)人才缺乏，文物部門在摩崖石刻保護(hù)利用方面也顯得力不從心，因此根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》“地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作”“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”之要求。《規(guī)定》在經(jīng)費及人才保護(hù)方面予以了明確。

三是明確摩崖石刻本體、保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)外的禁止行為。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)部分石刻附近仍存在違章建筑、違規(guī)經(jīng)營、違規(guī)進(jìn)入等造成了石刻受損、字跡磨損以及對石刻造成潛在危害等行為和現(xiàn)象，如祁陽市在浯溪摩崖石刻上游建設(shè)的水電攔河壩，汛期泄洪沖擊石刻嚴(yán)重。因此，在明確摩崖石刻本體、保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的禁止行為時，特別強調(diào)了在摩崖石刻建設(shè)控制地帶外進(jìn)行的建設(shè)工程如對石刻安全、石刻歷史風(fēng)貌危害或影響，應(yīng)予以及時治理。同時明確了如對摩崖石刻本體造成損毀應(yīng)給予相應(yīng)的處罰。

四是明確了對摩崖石刻的活化利用。習(xí)近平總書記強調(diào)“要認(rèn)真貫徹落實黨中央關(guān)于堅持保護(hù)第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來的工作要求，全面提升文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承水平”“創(chuàng)新展覽展示，推動文物活化利用”。因此，《規(guī)定》對提升摩崖石刻保護(hù)的科技水平及促進(jìn)摩崖石刻文化與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等做出了要求。